Na alle commotie over Diginotar en het aansluitende lektober is de macht van GovCert uitgebreid: het kan sancties opleggen aan andere instellingen. Daarnaast wordt het versnipperde ICT-landschap in een grootse beweging omgezet in één rijkswerkplek. De overheid herneemt de regie over het ICT-drama.

Hulde. Het zou tijd worden ook. Maar in mijn achterhoofd piept er een irritant stemmetje. Is het probleem dat de overheid elke keer faalt met grote ICT-dossiers zo eenvoudig oplosbaar?

Ik heb er een hard hoofd in. Omdat de gekozen koers ingaat tegen de hele structuur van de huidige overheid en de allesbepalende ideologie. Dat zal ik even toelichten.

Ten eerste: de heersende ideologie stelt dat de overheid kleiner moet en zich moet terugtrekken. De ontwikkelingen op het digitale domein staan hier haaks op. De schaalvergroting van de rijks-ICT is alleen in de verkoopfolder in lijn met een terugtrekkende overheid; grotere organisaties geven in de praktijk meer uit per gebruiker dan kleinere – of ze hebben minder functionaliteit. Wat er uiteindelijk gebeurt, is meer overheidstaken met minder geld. Dat geeft brokken en dus rommel.

Ten tweede: de structuur. De overheid is namelijk geen hiërarchie met de premier aan de top, en daaronder heldere lijnen naar helemaal beneden, de ambtenaar op straat of achter de balie. Het is meer een klassiek Hollands polderlandschap vol eigen miniakkertjes, struikgewas, molentjes en ontelbare sloten, paden en vooral hekken. En zoals het hoort, in een ijzige mist gehuld. Een organisatie die hier dwars doorheen banjert, zoals GovCert nu lijkt te mogen, wordt vermoedelijk door allen als een bedreiging ervaren en uiteindelijk gesaboteerd. Meer brokken, meer rommel.

Nu is de overheid niet altijd zo’n versnipperd geheel geweest. Maar in de jaren 80 is de overheid begonnen met het verpulveren van de hiërarchie en het afstoten van taken. De voornaamste reden was ideologisch: in een lokale variant van de Reaganeske visie dat de overheid het probleem was, moest alles op de schop. De overheid is in deze visie per definitie incompetent en moet zich daarom terugtrekken op de kerntaken. De markt is in deze visie per definitie beter, omdat daar concurrentie als zuiverend instrument optreedt.

De overheid taken laten afstoten omdat ze die niet zou kunnen uitvoeren, is op de keper beschouwd een hoogst merkwaardige gedachtekronkel. Het impliceert dat de overheid faalt omdat ze te veel taken heeft of omdat bepaalde taken niet bij haar passen.

De eerste mogelijke oorzaak - teveel taken - kan inderdaad een oorzaak zijn. Maar dat is eigenlijk geen oorzaak maar een gevolg, anders betekent het dat een organisatie boven een bepaalde grootte onmogelijk is. Dat houdt in dat een Shell, een Philips of een Apple, allen groter dan de Nederlandse overheid, per definitie niet aan te sturen zouden zijn. Dat is aperte kolder.

De tweede genoemde oorzaak, dat taken die niet bij de overheid passen, vanzelf mislukken, veronderstelt een soort goddelijke voorzienigheid. Zo in de trant van: als een ambtenaar het vuilnis ophaalt of telefoons aansluit, dan mislukt het omdat het een ambtenaar is. Zou diezelfde persoon het na privatisering - of buiten werktijd –dan opeens wel kunnen? Wie dat serieus gelooft is volgens mij niet helemaal wijs. En áls er al taken zijn die mislukken omdat ze niet passen, dan zouden de taken die wel bij de overheid passen, dus wel moeten lukken? Haha. Daar hebben we ook voorbeelden van, allen in het dossier van de Nationale Veiligheid wat immers de bestaansgrond van de overheid is. Hadden we succes in Srebrenica, bij C2000, of in mei 1940? Nou dan.

Taken mislukken omdat je ze verkeerd uitvoert of omdat je ze niet aan kunt. En soms omdat ze onmogelijk zijn en dan had je er niet aan moeten beginnen.

De derde oorzaak is het doorslaan met het concept ‘de manager’. Begin twintigste eeuw bedachten Weber en Taylor de manager, een hoge functionaris met als enige opdracht de werkvloer efficiënter en effectiever te laten werken. De cijfers over de overheadlagen zijn veelzeggend: 14 procent in de industrie, 25 procent bij hogescholen en universiteiten, 45 procent bij ministeries. Deze rijksoverhead veeg je niet met een paar pennestreken weg – zelfs niet als je Donner heet en een goddelijke roeping hebt om het land te leiden. En zeker niet als je deze taak neerlegt bij de dames en heren rijksoverhead zelf.

Maar toch - hoe grootschalig en ingrijpend het bovenstaande moge zijn, het probleem kan dus uiteindelijk wel opgelost worden. En gezien de resultaten van de huidige inrichting, is dat hard nodig.

Om een probleem op te lossen moet je eerst de onderliggende oorzaak vinden. Als je een band plakt, moet je niet alleen het gat vinden maar ook de buitenband controleren op glassplinters. In dit geval moet je de film van dertig jaar overheidsbeleid terugdraaien en goed opletten. En patronen zoeken.

De oorzaak van het verval is niet de privatisering – de meeste taken zijn namelijk niet bij commerciële partijen beland. De oorzaak van de huidige chaos is daar echter wel aan gerelateerd. Bij wijze van compromis tussen marktgelovigen en traditionele overheidsdenkers werden taken weggeschoven van de overheid naar een nieuw gecreëerde tussenzone van ‘publiek-private’ instellingen. Vanuit de privatiseringsgedachte was deze verzelfstandiging een acceptabel tussenstation en voor traditionele overheidsdenkers was dit het maximaal acceptabele. Zo ontstond een nieuw middenveld. Dit bleek een zone waar overheids- noch marktprincipes grip op hebben; geen democratisch toezicht noch de beloofde zuiverende werking van markten.

In dit niemandsland heerst alleen de bureaucratie. En nu het daar iedere keer fout blijkt te gaan, krijgt noch politiek noch markt er grip op. Dit is de hoofdoorzaak: de scheiding tussen beleid en handhaving, waarbij handhaving belegd is bij voormalige overheidsorganen zonder tucht van de markt en zonder tucht door de politiek. Beleid is een Haags privilege, uitvoering is ‘op afstand geplaatst’. De overheid heeft haar vermogen tot handhaving uit handen gegeven aan een niemandszone en kan alleen aansturen door beleid en wetgeving. Allemaal papier. En zoals iedereen weet, is papier geduldig.

Let maar eens op – als de uitvoering van een wet faalt, komt Den Haag met een nieuwe wet. De falende uitvoerder blijft buiten schot. Falen zit per definitie in de handhaving, beleid als zodanig kan helemaal niet falen want het is gewoon een stapel papier en doet zelf niets. Zo hebben we een overheid die niet meer kan handhaven. Toch wrang gezien de Nederlandse wapenspreuk Je Maintiendrai, ik zal handhaven.

Het scheiden van beleid en uitvoeren is een bestuurlijke mode. De ontstane grijze zone wordt aangeduid als “quango”, quasi onafhankelijke overheidsorgaan, ZBO (Zelfstandig Bestuursorgaan) of RWT (Rechtspersoon met een Wettelijke Taak).

Het scheiden van beleid en uitvoering is ingegeven door de verwachting dat dit leidt tot een efficiëntere, betere beleidsvoering. Politici zouden zich alleen maar met de hoofdlijnen van beleid hoeven bezig te houden en niet langer verzanden in allerlei vervelende uitvoeringsdetails á la Mauro. Uitvoerders zouden gevrijwaard worden van – het primaire proces belemmerende – overheidsbemoeienis. Bovendien zouden verzelfstandigde publieke eenheden een meer bedrijfsmatig beheersregime kunnen gebruiken; het baten-lasten stelsel. Dit geeft hun meer vrijheid om zelf beslissingen te nemen ten aanzien van de bedrijfsvoering, waarvan naar verwachting een stimulerende werking zou uitgaan om efficiënter te werken. En zelf wat geld opzij te zetten voor verstandige bedrijfsvoering. De praktijk is echter dat de veronderstelde impuls er niet is of niet tot de juiste reactie heeft geleid.

Als een streven naar een doelmatiger overheid de echte reden is… Waarom zouden we dan niet evalueren of het doel bereikt wordt? Dat mag wel na dertig jaar; vooralsnog lijkt de overheid er niet slagvaardiger op te zijn geworden.

Ons huidige kabinet pakt het handhavingsprobleem voortvarend aan: de politie wordt rechtstreeks onder de minister gehangen en ook het digitale domein krijgt directe bestuurlijke lijnen. De symptomen worden aangepakt en de rijksoverhead buitenspel gezet.

Dat zal echter niet helpen - want onder water speelt iets anders een forse rol, een probleem dat nog dieper zit en eerst opgelost moet worden. Er zit nog een stukje glas in de buitenband.

De splitsing tussen beleid en handhaving is niet alleen ingegeven door het streven naar efficiëntie, maar ook vanwege problemen rond de ministeriële aansprakelijkheid. Want hoe was het ook al weer? In de theorie en vaak ook in de praktijk werkt het als volgt: een foutje van een ambtenaar en de minister staat op straat. En de politiek moet met plakband en elastiekjes in de weer om een kabinet te redden.

Dat is het echte vuiltje, en dat moest onder de noemer van efficiëntie en kwaliteit weggewerkt worden. In het kort gezegd: de overheid wil wel de beslissingen nemen maar niet de gevolgen dragen. Wel de macht, maar niet de verantwoordelijkheid. Privatisering was het ene geloof, de scheiding tussen bestuur en uitvoering het andere geloof. En deze duivelse cocktail leidde tot een onstuitbare beweging richting de huidige overheid waarin niemand verantwoordelijk is en waar duizenden mensen dagelijks hun handen vol hebben om dat vorm te geven onder de noemer “Het was voor mijn tijd of na mijn tijd, maar zeker niet tijdens mijn tijd”.

De uitkomst van deze ontwikkelingen is dat de minister niet langer iets te zeggen heeft over die uitvoering, maar de pers die nuance niet wenst te zien en de burger deze niet accepteert. De minister is in de beleving immers nog steeds verantwoordelijk.

De buffer om de politiek te beschermen tegen falende uitvoering werkt niet en bereikt zelfs het tegenovergestelde, zoals te zien bij dossiers als de OV-Chipkaart, waar de politiek genegeerd wordt door de uitvoeringsorganen tot groot verdriet van volk en politiek. De politiek had afgesproken dat de strippenkaart alleen zou verdwijnen als 95% van de burgers vrijwillig overgestapt zou zijn. Maar dit soort beloftes worden door anonieme tussenlagen stilletjes weggemoffeld. Niemand krijgt er nog grip op, of het nu gaat om de uitgaven, zoals in de zorg of de bonussen en salarissen van de managers bij de politie, de COA’s, onderwijsinstellingen of woningbouwverenigingen. Ondoorzichtig bestuur is het vaste kenmerk van uitvoeringsorganen waar noch de staat noch de markt regeert, het bestuurlijke niemandsland. En de bestuurders van deze organen zijn zich hun macht bewust en negeren steeds vaker openlijk de politiek.

Maar hoe krijgt Den Haag deze geest weer terug in de fles? De realiteit van ongecontroleerde en autonome instellingen groeit immers autonoom door. Een omineus teken is te zien bij het EPD: de politiek stopt de ontwikkelingen en de uitvoeringsorganen gaan op eigen houtje door. Op weg naar het volgende debacle.

Het experiment met publiek-private instellingen heeft evident gefaald maar hebben we een alternatief? Het blijft kiezen tussen een onvolmaakte markt en een falende overheid. Met de huidige koers zal Opstelten verantwoordelijk zijn als een politieagent van de nationale politie in een schietincident een verkeerde afweging maakt en Donner via GovCERT voor een beveiligingsfout in de website van een gemeente. Dat is natuurlijk onzinnig.

Om de regering weer te laten regeren is veel meer nodig dan de wijziging van het beleid. Het gaat om een wijziging in de handhaving. Echter, iets dat over een periode van 30 jaar is ingevoerd is niet in een jaar ongedaan gemaakt. De beslissing om GovCERT over de beveiliging van de overheid in al haar geledingen macht te geven is onder de huidige omstandigheden gedoemd te mislukken.

In feite is de politiek het regeren verleerd. Het is net zo’n beleidsfabriek geworden als de kerndepartementen. Regeren is echter veel meer dan alleen beleid formuleren. Een goede eerste stap zou zijn om de ministeriële verantwoordelijkheid in haar huidige vorm af te schaffen. Het wordt toch vooral gebruikt voor politieke sluipmoorden, en het is een betekenisloos mantra omdat de toepassing ervan veel willekeur heeft. Toen Donner zelf formeel politiek verantwoordelijk was bij de illegale toegang tot de GPD extranet door zijn eigen voorlichters en hijzelf het illegaal verkregen materiaal onder ogen zag, heeft niemand hem daarbij op zijn ministeriële verantwoordelijk aangesproken. Onder de huidige regels een omissie van het parlement, maar ook een vingerwijzing dat niemand er veel behoefte aan heeft. En terecht: stel dat Donner gestruikeld was, dan zou de regering toch zijn blijven zitten en zou de coalitie met andere poppetjes hetzelfde beleid uitvoeren, na het verplichte houtje en het onmisbare touwtje. Het kabinet heeft immers een meerderheid.

Het opheffen van de status op afstand van de uitvoeringsorganen en toezichthouders is stap twee. Dit leidt overigens ook tot een zeer significante vermindering van de papieren werkelijkheid en de kosten van de overhead – prettig als je wilt bezuinigen. Dit is een levensgrote stap, zonder welke de positie van GovCERT een tandeloze tijger blijft en één rijks-ICT hooguit een nieuwe akte in het bekende drama zal zijn. De essentie is het inzicht dat de huidige structuur geen oplossing is, maar juist een versterker van ieder probleem. En dat inzicht, dat is er nog even niet. Dus even geduld a.u.b.

Door Peter Rietveld, Senior Security consultant bij Traxion - The Identity Management Specialists -

Laatste 10 columns